【第五章】文化与政令(3)“两院”的设立动因

皇太极的督察院，也是参照老对手明朝建立的。

明成祖朱元璋是个创造性人物，善于做史无前例的事，洪武十五年（1532年），在凤阳落下“自从来了朱皇帝，十年倒有九年荒”口实的朱重八，忽一天突发奇想，把前代设置的御史台改为都察院。

都察院得工作范围是督察、弹劾，建议。前四个字一看就够吓人的，意味着都察院拥有特殊权利，除皇帝外，全国上上下下官员的小命都捏在这帮人手里。

朱元璋把都察院长官设为左、右都御使，下设副都御使，佥都御使，又下设十三道。总之弄得挺像回事。都御使手眼通天，特事允许单独上奏皇帝。至于派巡抚代皇帝到各地巡按，更是权利熏天。都御使充当了“天子耳目”，享有“三权”： 纠弹权、监试权、司法权。凡官员乱党勾结，冒坏风纪等，皆纳入工作范围内。当然，如果都御使是个奸佞小人，全国冤假错案也少不了了。

皇太极的都御使不例外地是在汉官建议下设置的。提出这个建议的汉官，是史上名不见经传的小人物——正红旗章京许世昌。他观察到满洲国政体的空缺，直言不讳地奏于皇太极说，天子肱股宜立，一代之兴，必有一代之臣。所谓辅弼重臣，上应天心，下顺民意……朝廷言路宜开，自古帝王靡不以求直言，极谏为先。这是什么原因呢。谏者，所以宣上意，达下情，内而弹劾奸邪，外而稽访民隐，这样利国利民的部门官员，我国至今未设。

许世昌强烈呼吁立中丞都御使，分设东、西两台副御史，总理国家政令得失，官员任事忠佞，许他们到下面明察暗访，据实说话，哪个案件落到实处，即以封赏。即使他们在工作中有些失误，也要怀包容之心，让他们敢于直言陈奏，向天下昭示皇上的纳谏美名。倘若督察官员假公济私，打击报复，一定要严惩斥逐，使这些朝廷的耳目之臣不敢存欺罔之心。

许世昌指出了都御使的两面性，实际上再说这个职位在任选上一定要看准人，看走了眼，朝廷的耳目变成凶神恶煞，人间阎罗。但这个专职部门万万不可或缺。皇太极采纳了许世昌的建议，崇德元年六月，皇太极效仿明朝的都察院建制，设立了满洲国的首任都察院。汉官张存仁任承政。

张存仁几乎平步青云，但他的就职演说耐人寻味。一篇长长的讲话稿表达了他复杂的心情，时而慷慨激昂袒露志向，时而流露隐忧进退维谷。张存仁本是汉官，明朝官场的黑暗心知肚明，在那个大染缸里摸爬滚打，张存仁深知其中厉害。新兴的大清国汉官扎堆儿，个顶个是人精，张存仁身为谏官，免不得与他们磕磕碰碰，到时候反遭其害，毁掉身家性命不说，万一点儿背，蒙冤不得昭雪，岂不搭上子孙后代的幸福吗。于是，见多识广的张存仁，当着皇太极的面来个未雨绸缪。

张存仁的文字功力非同一般，奏章文风踏实，言辞恳切，即无官话套话，也没有文人喜欢在鼓捣词儿上下功夫的毛病，可当一篇散文阅读，或者当政论文章范本学习，全文如下：

臣自大凌河偷生改节，乐归皇上者，原欲有所自效耳。因在南朝，职居疏远，而奸佞盈朝，臣虽位至副总兵，素志莫展。闻我皇上聪明英武，故决意归降。欲共生命之主，创立大业，以抒臣二十年未伸之志。自入国以来，留心揆度。人之贤奸，事之可否，宜兴之利，宜除之害，俱已细心筹划。但皇上未即用臣，臣不敢出位妄言。今即蒙皇上推诚委任，令司言职。切思皇上创立此衙门，臣首膺斯任，如臣正直则后人必有过于臣之正直者，如臣邪佞，后人不免亦有邪佞者。昨臣一闻命下，忧喜交集。所喜者，得居喉舌之地，得謦所怀之蕴。幸而皇上俯鉴微忱，言听计从。异日功名成就，亦得垂光史册。臣所忧者，举国尚逢迎而臣独直憨，举国务朦胧而臣独无隐，举国见不平之事，而竟若罔闻，触是非之地而赴避不暇。臣将欲低眉媚世，以全躯保位，不惟大失其本心。且大负我皇上知遇之恩。行臣之事，人不敢弹劾者而臣弹劾之，人不敢更张者而臣更张之，举国之人必共加攻击。皇上肯出昭旷之见，是臣万幸。玩意皇上因众口致疑，必将曰：‘举国皆如此，而张存仁独如彼。岂有众皆非而张存仁独是之理。圣恩不加显戮，亦必贬斥彼时臣志不得遂，事不得终，身名两失，虽生犹死。思念至此，不觉汗下沾衣，锥心泣血也。若夫随众然诺，不招是非，具事甚易。发奸摘付，抗节直言，其事甚难。臣非钝愚之人，何故不为其易而独为其难成见，夫不如此，不足以尽职业，臣今即受斯职，愿吐心露肝，为皇上作一番经书。付讫皇上为臣主持，臣以三死许国，如臣不实心任事，苟且塞责，畏首畏尾，即以负君之罪诛臣。一也。如臣借公行私，顾瞻情面，贻误国政，即以欺君之罪诛臣。二也。如臣贪财受贿，私家利己，即以贪婪之罪诛臣。三也。如臣不犯三事，而被奸佞诬陷，原皇上大振乾断，诛佞人以戒谗嫉，臣幸甚，国家幸甚。

张存仁扬扬千言，句句披肝沥胆，绵里藏针，表明了心迹，又道出官场危机四伏，将来有那么一天，请皇太极认清是非，替他做主。

皇太极哪能不理解内中含义，直截了当地说，你的奏言似有所指，请你放心，我素不听信谗言，一切是非曲直，必有判断，不冤枉任何一个忠臣。张存仁吃了定心丸，在都察院承政的位置上干得有声有色。

如果说六部和督察院是二个“仿制品”，那么设中央机构强化对少数民族事务的管理，是皇太极首创。清以前，历代封建王朝只设属员，不设专署，处于一种盲目、散乱的状态。在军事上，秦至明偏爱砌大墙看家护院，在政务上没有形成一个完整体系来掌控操纵。封建帝王们解决少数民族问题的政策像一块狗皮膏，哪儿疼了贴哪儿。

理藩院成立于崇德元年（1636年），伊始，皇太极的初衷是为了管理好蒙古事务，随着草原部落归顺的越来越多，亟待解决的事情也日益量化。如何管理好这支曾经桀骜一世的蒙古人，皇太极颇费思量，经深思熟虑，他决定设蒙古衙门，由承政、参政主管。崇德三年六月，蒙古衙门更名为理藩院，归礼部萨哈廉管辖。

皇太极领导蒙古并非一帆风顺，是制定许多针对性的条例法规和奖励措施，渐渐驯服蒙古人的。皇太极继位第一年亲征察哈尔，大军到达都尔鼻，敖汉旗部落济农琐诺木、奈曼部落达尔汉等按约定率兵会师。到绰洛郭尔驻营，等候科尔沁兵，不久，扎鲁特、喀喇沁等大小部落都按期到达。皇太极非常高兴，宴请蒙古贝勒台吉。但从科尔沁回来的希福带回坏消息：科尔沁诸贝勒拒绝前往，唯有土谢图额驸奥巴、哈谈巴图鲁和满朱习礼如约率兵启程，这几个人尚在途中擅自侵掠，声言侵掠完了再来合兵。

不听指挥，擅自行动，贻误军机，皇太极非常生气，派遣希福率八人找土谢图额驸，以最快速度会师。

战后，皇太极做总结，赐科尔沁台吉满朱习礼达尔汉巴图鲁。原因是，土谢图几个人接到希福通知，不顾大局，兴趣高昂地边走边抢劫，满朱习礼听从调遣，第一个到达皇太极营地。皇太极其实在用奖励办法刺激散漫成性的蒙古诸部落，警示他们乖乖听话有钱财物资名号分配，想独立特行什么格外好处没有，要改过就下不为例，引以为戒。又以大军进发时，把疲马留在敖汉旗济农城中，有一个叫达敏的蒙古人，称病留守。适逢察哈尔国有人率部来投降。达敏二话没说，杀了察哈尔降民，夺其财物。皇太极返程，听说此事，气得命人砍了达敏脑袋，晓谕敖汉、奈曼、巴林和扎鲁特等部落：“我听说各地有前来归降者，你等勒索了人家财物，杀人灭口。甚非我抚恤流离同仁一视之意。今后来降之人，若诸贝勒明知缘由而杀人者，罚民十户。贝勒不知，而小民贪利妄行劫杀，抵死。妻子为奴。有旁人揭发的，即将揭发之人留养内地。你们诸国可在各边界遍置哨卒，违者罚牛五。哨卒有不听调遣者，罚牛一。”

蒙古人组织纪律散漫，肆意妄为，皇太极伤透脑筋，也刺激了他设立蒙古衙门，专门派一拨人管束蒙古人，以便全面控制草原部落。

最初，皇太极设理藩院是为了便于统治蒙古。随着帝国地盘的日益扩大，理藩院成为管理青海、西藏、新疆及西南少数民族的行政机关，并兼管对俄罗斯的外务。

顺治元年（1644年），顺治改官制（其实是多尔衮改官制），把理藩院承政改称“尚书”，参政改称“侍郎”，副理事官称“员外郎”，十六年后，顺治提高了理藩院的政治地位，允许理藩院尚书、侍郎、员外郎兼任礼部官职。

顺治十八年（1661年），顺治觉得理藩院负责整个外藩事务，意义重大，隶属礼部不合适，就把理藩院做为单独的行政部门剥离出来，授权理藩院尚书参与议政，这就等于理藩院处于六部的同等地位。

理藩院几乎贯穿整个清王朝，在国家内政和重大外务上起到不可替代的作用。青海、西藏、新疆及西南少数民族地区的事务处理，清王朝统治者通过理藩院实施对少数民族的统治，颁布立法固定各项管理措施。理藩院在皇太极建立的雏形上加以完善，增设六司，分管及管理行政事务的满档房、蒙古房、司务厅、当月处、督催所、银库、饭银处等单位、分别掌管部界、封爵、设官、户口、耕牧、赋税、兵刑、交通、会盟、朝贡、贸易、宗教等项。所属有内馆、外馆、俄罗斯馆及蒙古官学、唐古特学、托忒学等单位